Указом Президента утверждена Концепция Казахстана в сфере официальной помощи развитию

Контроль за исполнением Указа возложен на Администрацию Президента Республики Казахстан.

Портал Zakon.kz приводит полный текст концепции.

Содержание

Раздел 1. Видение развития официальной помощи развитию, оказываемой Республикой Казахстан

Раздел 2. Основные принципы и общие подходы развития официальной помощи развитию

Раздел 3. Перечень нормативных правовых актов, посредством которых предполагается реализация Концепции

Раздел 4. Финансирование официальной помощи развитию

Раздел 1. Видение развития официальной помощи развитию, оказываемой Республикой Казахстан

Введение

Концепция Республики Казахстан в сфере официальной помощи развитию (далее - Концепция) - документ, отражающий видение развития национальной политики в области оказания зарубежным странам финансовой, технической и иной помощи, призванной способствовать социально-экономическому развитию государств-реципиентов, мониторингу предоставления помощи, а также укреплению роли и авторитета Республики Казахстан в международном сообществе.

Концепция основывается на Конституции Республики Казахстан, Концепции внешней политики Республики Казахстан, положениях Устава Организации Объединенных Наций (далее - ООН), Декларации тысячелетия ООН и других международных документах в сфере помощи развитию, а также на соответствующем международном опыте.

В законодательстве Республики Казахстан отсутствует регламентация понятия официальной помощи развитию. Вместе с тем, развитие отношений в данной области требует правового определения соответствующей категории.

В этой связи, под комплексом мер государственной политики в области оказания международной помощи и технического содействия развитию или, по другому, официальной помощью развитию в Концепции понимается и предлагается закрепить общепринятую терминологию.

В соответствии с терминологией Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), координирующей деятельность развитых стран в области помощи развитию и внедрившей в оборот соответствующий термин в 1969 году, под официальной помощью развитию (далее - ОПР) понимается предоставление государством финансовых ресурсов в целях, прежде всего, экономического развития и повышения благосостояния развивающихся стран, льготных по своей природе, с содержанием безвозмездного элемента не менее 25 %.

Важно разграничивать понятия ОПР и официальная гуманитарная помощь - помощь, безвозмездно оказываемая Республикой Казахстан в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций военного, экологического, природного и техногенного характера на территории других государств.

Вместе с тем, международный опыт показывает, что современная гуманитарная помощь тесно переплетается с более долгосрочной помощью развитию, в том числе в ликвидации глубинных причин уязвимости к чрезвычайным ситуациям, а также готовности к их предупреждению.

Обоснование необходимости ОПР

Республика Казахстан, осознавая свою растущую роль и ответственность в международных и региональных отношениях, а также динамичное улучшение экономического положения страны, рассматривает необходимым элементом своей внешней политики участие в международных усилиях по оказанию помощи развитию в целях решения глобальных и региональных проблем устойчивого развития, повышения роли и авторитета страны на мировой арене.

Более активная и целенаправленная политика Казахстана в сфере содействия международному развитию отвечает национальным интересам, так как будет способствовать: стабилизации социально-экономической и политической ситуации в странах-партнерах, предотвращению незаконной миграции, борьбе с терроризмом и экстремизмом, формированию пояса добрососедства, укреплению международных позиций и позитивного имиджа Казахстана.

Особую своевременность формулирования национальной концепции ОПР приобретает в контексте договоренностей, достигнутых мировым сообществом на форуме высокого уровня по эффективности помощи в городе Пусан, Республика Корея, в декабре 2011 года. На форуме, в частности, была подтверждена важность участия «новых доноров» из числа динамично развивающихся переходных экономик в оказании помощи развитию и признана важность многообразия и гибкости ее форм.

В современном мире, когда устойчивость развития страны находится во все большей зависимости от ситуации и уровня развития в соседних с ней государствах, в регионе и мире в целом, устойчивое социально-экономическое развитие зарубежных стран рассматривается как элемент, способный оказать прямое влияние на международную, региональную и национальную безопасность, реализацию национальных интересов.

В этой связи, очевидна необходимость четко выраженной политики в данной области, направленной на создание системы поиска адекватных ответов на глобальные вызовы и региональные проблемы, повышение координации деятельности в сфере ОПР и гуманитарной помощи, а также укрепление роли и авторитета Казахстана в региональных и международных отношениях.

Анализ текущей ситуации в сфере ОПР и международный опыт

На сегодняшний день основная доля ОПР осуществляется развитыми странами. Вместе с тем, современной тенденцией является растущая роль так называемых «новых доноров», многие из которых являются одновременно донорами и реципиентами помощи развитию.

Одной из целей Декларации тысячелетия ООН является доведение к 2015 году данного показателя до 0,7 % валового национального дохода (далее - ВНД). Средний показатель размера помощи, оказываемой государствами-членами ОЭСР, составляет около 0,4 % ВНД. Показатели ведущих доноров по относительным размерам помощи достигают 1 % ВНД.

До последнего времени участие Казахстана в помощи развитию в двустороннем формате по объективным причинам было весьма ограниченным как по масштабам, так формам и географии предоставляемой помощи. Одним из немногочисленных примеров казахстанской ОПР в двустороннем формате является принятая в 2010 году образовательная программа для студентов Исламской Республики Афганистан на сумму 50 миллионов долларов США.

Гораздо шире опыт участия Казахстана в международных проектах помощи развитию под эгидой ООН посредством добровольных взносов и участия в трастовых фондах, включая проекты в области экологии, народонаселения, здравоохранения, прав женщин, помощи странам, не имеющим выхода к морю, борьбы с наркотиками и другие. В 2011 году объем такого сотрудничества превысил 2 миллиона долларов США. В 2012 году сумма выплат добровольных взносов Республики Казахстан в международные организации, которые могут быть определены как помощь развитию, составила более 418 млн. тенге.

Вместе с тем, согласно статистике ООН за 2006 - июль 2011 года, Казахстаном было выделено в качестве гуманитарной помощи иностранным государствам 53,7 миллионов долларов США, основная часть которой была направлена в Центральную Азию. С показателем в 30 миллионов долларов США Казахстан занимает третье место по объему предоставленной гуманитарной помощи в регионе.

В целом, Казахстаном суммарно в качестве гуманитарной помощи и ОПР оказано помощи на сумму около 100 миллионов долларов США. Однако отсутствие системного подхода в данной области снижает эффективность и возможность планирования соответствующей работы, а страна не получает в должной мере политические и имиджевые «дивиденды».

Несмотря на все многообразие существующих систем предоставления ОПР можно выделить ряд общих характеристик данного явления:

1) традиционно ОПР предоставляется развивающимся странам в форме технической помощи, грантов или кредитов в денежной или натуральной форме на безвозмездной или льготной основе с целью содействия социально-экономическому развитию;

2) ОПР является одним из приоритетов внешнеполитической деятельности многих государств, сочетая в себе высокие морально-альтруистические ценности и прагматичные подходы.

Наряду с усилиями по содействию развитию, странами-донорами решаются задачи, связанные с защитой национальных интересов, повышением привлекательности страны в странах-реципиентах и мировом сообществе в целом, укреплением влияния страны.

В данном контексте необходимо отметить активно используемую в последние годы концепцию «мягкой силы» (способности государства достичь своих целей через привлекательность своей модели развития, нежели через принуждение или вознаграждение), которую специалисты относят к одному из трех основных инструментов влияния государств (кроме, военного и экономического превосходства);

3) ОПР является эффективным инструментом внешней политики. Стратегическое использование ОПР создает возможности для обеспечения реализации приоритетов внешней политики, сохранения внутренней стабильности, улучшения имиджа страны, продвижения интересов ее бизнеса. Использование потенциала этого инструмента представляет собой ту задачу, которая стоит перед Казахстаном;

4) многие из динамично развивающихся экономик успешно совмещают ОПР с принятием помощи от более развитых государств. Передавая свой опыт государствам в регионе и со временем беря на себя долю ответственности за решение глобальных проблем развития, государства добиваются возрастания своей роли и влияния на мировой арене;

5) практически во всех государствах внешнеполитическое ведомство выступает как главный орган, ответственный за проведение соответствующей политики и межведомственную координацию. Вместе с тем, агентства по предоставлению помощи занимаются разработкой национальных стратегий (в том числе в области оказания гуманитарной помощи и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), реализацией, контролем и мониторингом проектов, а также информационным обеспечением на внутреннем и внешнем поле.

В качестве примера можно привести опыт Российской Федерации, Республики Болгария и Норвегии.

Россия последовательно увеличивает свой вклад в содействие развитию, так в 2011 году она повысила объем содействия международному развитию (СМР) до 514 миллионов долларов США, что на 8,8 % больше по сравнению с 2010 годом. Данный показатель соответствует положениям принятой в июне 2007 года Концепции участия Российской Федерации (далее - РФ) в содействии международному развитию, в которой планируемый объем СМР на 2010-2012 годы установлен на уровне 500 миллионов долларов США в год.

В сентябре 2008 года было создано подведомственное Министерству иностранных дел РФ Федеральное агентство «Россотрудничество», в задачу которого входят содействие интеграционным процессам на пространстве Содружества Независимых Государств, помощь проживающим за рубежом соотечественникам, поддержка и продвижение русского языка и культуры.

В настоящее время в Правительстве РФ прорабатывается вопрос передачи Россотрудничеству полномочий в содействии международному развитию.

Болгария. Согласно статьи 1 постановления Правительства Болгарии от 1 августа 2011 года № 234 «О политике Республики Болгария по участию в международном сотрудничестве по развитию» болгарская политика в области сотрудничества по развитию является неделимой частью внешней политики Республики Болгария.

Кроме этого, в статье 6 упомянутого постановления прописано следующее:

1) министр иностранных дел руководит деятельностью по формированию и реализации политики развития;

2) во исполнение своих функций по пункту 1 министру иностранных дел оказывают содействие структурные подразделения Министерства иностранных дел в пределах своей компетентности;

3) посольства Республики Болгария в странах-партнерах участвуют в процессе формирования и реализации политики развития, поддерживая контакты с заинтересованными лицами, и дают предложения в отношении содержания политики и форм реализации сотрудничества;

4) постоянные представительства Республики Болгария при международных организациях участвуют в работе по формированию и согласованию политики развития, включая разработку концептуальных подходов в вопросах развития, и оказывают содействие в координировании с другими странами-донорами и странами-партнерами по вопросам участия Республики Болгария в многосторонних механизмах сотрудничества по развитию и другим вопросам политики развития.

Норвегия. Норвежское агентство по сотрудничеству в развитии NORAD является структурным подразделением при Министерстве иностранных дел. В компетенцию NORAD входит управление государственными средствами, направляемыми через норвежские неправительственные организации, международные организации, а также выделяемые на исследовательские цели и развитие бизнеса. Кроме этого, NORAD занимается оценкой проектов и привлечением независимых исследователей и консультантов, а также подготовкой отчетов о результатах оказанной помощи. Созданное в 1968 году агентство доказало свою эффективность.

Деятельность NORAD регламентирована специальными инструкциями Министерства иностранных дел.

В связи с тем, что NORAD является техническим вспомогательным учреждением норвежского правительства и не имеет опыта во всех областях, Министерство иностранных дел привлекает соответствующие министерства и ведомства к реализации различных проектов.

Цели и задачи ОПР

Политика Республики Казахстан в сфере ОПР будет преследовать следующие цели:

1) оказание содействия в решении глобальных и региональных проблем устойчивого развития, включая проблемы бедности, международной преступности, нелегального оборота наркотиков и незаконной миграции;

2) содействие процессам построения социально-ориентированной экономики;

3) развитие политических, экономических, образовательных, общественных, культурных и научных связей с зарубежными странами;

4) формирование пояса добрососедства по периметру казахстанской границы;

5) развитие торгово-экономического сотрудничества со странами-партнерами и стимулирование процессов интеграции рынков капитала, товаров, услуг и рабочей силы;

6) укрепление авторитета и содействие позитивному восприятию Республики Казахстан в мировом сообществе.

Задачами Концепции определяются:

1) формирование системы ОПР в Республике Казахстан;

2) правовая регламентация ОПР в национальном законодательстве;

3) установление и развитие отношений в сфере ОПР с международными структурами и иностранными государствами;

4) формирование кадров соответствующего профиля;

5) информирование международного сообщества и населения Казахстана о деятельности в сфере ОПР.

Период исполнения и ожидаемые результаты

Реализация Казахстаном ОПР будет осуществляться в виде помощи как на двусторонней, так и многосторонней основе. Последнее, среди прочего, подразумевает внесение добровольных взносов в международные организации, специальные программы, фонды и учреждения ООН и другие организации, реализующие проекты по развитию, а также участие совместно с другими донорами в спонсировании проектов глобальных фондов, финансовых институтов и организаций системы ООН.

Принимая во внимание отсутствие опыта в сфере ОПР, для Казахстана более предпочтительным является осуществление поэтапного внедрения механизма ОПР. Такое пошаговое развитие ОПР является обычной международной практикой.

Первый этап. Срок реализации до 5 лет.

В контексте оказания международной помощи, ориентированной на конечный результат, ключевое значение имеет слаженность работы всех задействованных министерств и ведомств.

В этой связи будут осуществлены следующие мероприятия:

1) создание в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан (далее - МИД РК) структурного подразделения по оказанию официальной помощи развитию и подготовка квалифицированных кадров в области предоставления ОПР.

Усиление роли МИД РК обусловлено как распространенной международной практикой, так и национальным законодательством, которое позволяет реализовывать данную функцию в рамках имеющихся законодательных актов с учетом понимания помощи развития как составной части внешней политики.

Согласно Закону Республики Казахстан от 7 марта 2002 года «О дипломатической службе Республики Казахстан», на органы дипломатической службы Республики Казахстан возлагаются следующие задачи: разработка концепции и основных направлений внешней политики Республики Казахстан и представление соответствующих предложений Президенту и Правительству Республики Казахстан; реализация внешнеполитического курса Республики Казахстан, содействие осуществлению внешнеэкономической политики и укреплению международного авторитета Республики Казахстан.

Представляется, что на начальном этапе это оптимальная конфигурация. При поддержке соответствующих проектов Программы развития ООН подобные структурные подразделения министерств иностранных дел зарубежных стран со временем выросли в полноценные агентства ОПР.

Созданное структурное подразделение продолжит реализацию Концепции, в том числе приступит к разработке правовой базы, в рамках МИД РК будет заниматься координацией ОПР, а также углублением международного сотрудничества;

2) создание правовой базы ОПР, что является ключевым условием для перехода ко второму этапу.

Принятие Закона Республики Казахстан «Об официальной помощи развитию» (рабочее название) и внесение поправок в Закон Республики Казахстан «О дипломатической службе Республики Казахстан» и Бюджетный кодекс Республики Казахстан будут направлены на четкое регламентирование механизма ОПР, ее видов, принципов финансового планирования, определение требований к ее оказанию, порядка технического сопровождения и последующего мониторинга;

3) укрепление координирующей роли и функций МИД РК в осуществлении проектов и программ Правительства Республики Казахстан по оказанию помощи развитию и налаживание тесного взаимодействия со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами Республики Казахстан в части формулирования и реализации конкретных профильных тематических направлений ОПР, а также программ трехстороннего сотрудничества (страны-донора, страны-реципиента и третьей структуры, например офиса Программы развития ООН в стране-реципиенте).

В целом, укрепление соответствующей роли и функций МИД РК будет вытекать из уже созданной правовой базы. Внесенные поправки в законодательство Республики Казахстан предоставят МИД РК дополнительные права по координации деятельности государственных органов и организаций в сфере ОПР;

4) развитие содержательных партнерских связей с ключевыми донорами, ОЭСР, Программой развития ООН и другими агентствами ООН, международными институтами развития - Международным банком реконструкции и развития, Европейским банком реконструкции и развития, Азиатским банком развития, Исламским банком развития, «новыми донорами».

В ряде стран такое партнерство позволит нарастить кадровый потенциал, выстроить стратегию и тактику ОПР в соответствии с международным опытом, а также начать совместную реализацию первых проектов в странах-получателях помощи. Вовлечение резидента-координатора системы ООН в Республике Казахстан позволит обеспечить участие широкого круга структур ООН, которые занимаются как проектами развития, так и гуманитарными вопросами;

5) подготовка среднесрочного плана мероприятий ОПР, в котором будут проработаны основные тематические, программные и финансовые параметры ОПР, прописана стратегия взаимодействия с ключевыми партнерами, обозначены сценарии развития ОПР в зависимости от внутренних и внешних факторов и прочее.

Наличие такого плана, как показывает опыт многих стран, залог скоординированности работы всех заинтересованных сторон и устойчивости финансирования. Его многолетний характер - подход, рекомендуемый ОЭСР и взятый на вооружение всеми ведущими донорами;

6) создание круга общественных и экспертных организаций Республики Казахстан, которые в перспективе будут принимать участие в реализации ОПР;

7) для достижения кумулятивного эффекта важно учесть возможность участия различных частных лиц и гуманитарных организаций как отечественных, так и филиалов международных организаций в Республике Казахстан. Это позволит избежать в будущем разнонаправленности в осуществлении помощи иностранным государствам между государственным и общественным секторами;

8) информирование населения и отчетность. Независимо от масштабов и приоритетов ОПР, ее успех во многом зависит от того, насколько эффективно информируется о нем как население страны, так и международное сообщество. Общественная поддержка внутри страны важна как фактор политической приверженности руководства страны. В странах, где ОПР относительно новое явление, стоит задача: объяснить широкой общественности в чем смысл помощи другим странам, особенно учитывая нерешенность внутренних проблем. Целесообразно проведение регулярных брифингов для представителей общественности и прессы.

Важно ввести в практику ежегодные отчеты о проделанной работе в сфере ОПР.

Второй этап. Срок реализации: бессрочный.

Несмотря на имеющиеся в МИД РК возможности работать с зарубежными партнерами и вести мониторинг реализации казахстанской ОПР в иностранном государстве, первый этап является промежуточным. Для качественной реализации и контроля программ помощи требуется создание самостоятельной структуры, что предоставит более гибкие возможности работы.

С учетом международного опыта при необходимости будет создана подведомственная МИД РК специализированная организация с рабочим названием «Казахстанское агентство по оказанию помощи развитию и технического содействия KAZAID» (далее - KAZAID), организационно-правовая форма которой будет определена позднее.

Таким образом, координирующая роль будет возложена на МИД РК, а реализация и техническое сопровождение ОПР закреплены за созданным юридическим лицом.

В KAZAID войдут специалисты разных сфер (образование, строительство, чрезвычайные ситуации, здравоохранение и другие), которые будут наниматься на определенный период в зависимости от реализуемых проектов. Будут также привлекаться дополнительные эксперты и организации в качестве партнеров и подрядчиков для исполнения программ ОПР.

Принимая во внимание международный опыт, будет предусмотрено создание информационного портала, объединяющего казахстанские субъекты ОПР (МИД, KAZAID, заинтересованные госорганы) и структуры, оказывающие гуманитарную помощь.

Реализация второго этапа будет зависеть от имеющихся экономических возможностей и экспертного потенциала Казахстана, соответственно благоприятные или неблагоприятные экономические показатели, а также наличие или отсутствие профильных специалистов будут корректировать сроки исполнения. Кроме того, принятие мер в рамках первого этапа может внести существенные изменения в Концепцию ОПР и ее реализацию.

Результатом формирования системы ОПР станут:

1) четкая координация деятельности государственных органов Республики Казахстан по оказанию помощи развитию зарубежным странам;

2) информированность международного сообщества и населения Казахстана о принимаемых Республикой Казахстан действиях по содействию развитию и решению глобальных проблем;

3) мониторинг за целевым использованием денежных средств страной-реципиентом, а также последовательность, предсказуемость бюджетного планирования и расходования бюджетных средств на цели ОПР;

4) повышение роли нашей страны на международной арене.

 Раздел 2. Основные принципы и общие подходы развития официальной помощи развитию

 Принципы политики Республики Казахстан в реализации ОПР:

1) акцент на горизонтальных моделях сотрудничества, когда донор принципиально взаимодействует со странами-получателями содействия «на равных»;

2) приоритетность технического содействия с целью передачи комплекса опыта и знаний в ряде областей, в которых у Казахстана высокий уровень компетенции;

3) прозрачность процесса принятия решений о предоставлении и использовании помощи;

4) стабильность и предсказуемость расходов средств республиканского бюджета, выделяемых на цели ОПР;

5) координация принимаемых Казахстаном мер в области содействия развитию с действиями других двусторонних и многосторонних доноров;

6) сокращение числа дублирующих программ ОПР;

7) учет экологических и социальных последствий соответствующих проектов и мер ОПР;

8) выражение заинтересованности государством-получателем в поступательном развитии двусторонних отношений сотрудничества с Казахстаном;

9) применение индивидуального подхода, предусматривающего всесторонний учет политических, экономических, социальных и национальных особенностей каждого государства-получателя помощи.

ОПР, предоставляемая Казахстаном, может быть как целевой - страна-реципиент обязана производить закуп товаров и (или) услуг у Казахстана, так и нецелевой - страна-реципиент может покупать товары и (или) услуги у любых поставщиков и третьих стран.

ОПР Республики Казахстан будет направлена на следующие секторальные приоритеты:

1) сельское хозяйство и продовольственная безопасность;

2) защита окружающей среды;

3) урегулирование конфликтов и безопасность;

4) борьба с транснациональной преступностью;

5) образование;

6) здравоохранение, в том числе качество питания, доступность медикаментов, борьба с инфекционными заболеваниями;

7) совершенствование системы государственного управления;

8) сокращение бедности, в том числе посредством стимулирования экономического роста и поддержки предпринимательства в странах-получателях помощи;

9) развитие торговли.

 Раздел 3. Перечень нормативных правовых актов, посредством которых предполагается реализация Концепции

 Юридические рамки ОПР одновременно определяют степень стабильности и границы гибкости ОПР, что особенно важно в тех случаях, когда ОПР не имеет длительной традиции и только начинает становиться неотъемлемой частью внешней политики страны. Конкретно наличие правовой базы, например, закона об ОПР, позволяет:

1) четко определить обязанности и ответственность различных государственных структур;

2) задать рамки определению стратегических приоритетов и целей ОПР;

3) формализовать роль ОПР в бюджетном процессе;

4) защитить ОПР от сиюминутных политических интересов.

При разработке законодательного акта необходимо избежать следующих негативных моментов.

Во-первых, законодательное оформление может ограничивать гибкость системы ОПР и ее способность реагировать на изменения внешних и внутренних факторов.

Во-вторых, существует опасность, что юридически оформляется наиболее консервативная версия видения ОПР, что в дальнейшем препятствует ее развитию и обновлению.

Поэтому предпочтительно наличие максимально широкого и гибкого по содержанию законодательства, которое определяет принципы и статус ОПР. Такая гибкость, например, позволяет максимально широко формулировать тематические рамки ОПР, обеспечивать синергию между ОПР и официальной гуманитарной помощью, а также обеспечивать вовлечение общественных и научных кругов.

В свою очередь, реализация Концепции в правовом поле будет происходить путем принятия следующих законов:

1) Закона Республики Казахстан «Об официальной помощи развитию» (рабочее название);

2) Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам официальной помощи развитию» (рабочее название).

Раздел 4. Финансирование официальной помощи развитию

Источниками финансирования ОПР могут быть следующие поступления:

1) средства республиканского бюджета;

2) добровольные пожертвования и отчисления казахстанских и иностранных неправительственных организаций, физических и юридических лиц;

3) доходы от деятельности специализированной организации «KAZAID»;

4) другие разрешенные законодательством Казахстана поступления.

Указ вводится в действие со дня подписания, то есть с 9 апреля 2013 года.