Вместе с высокой потребностью в реализации инфраструктурных проектов в Казахстане растет роль ГЧП

Само по себе государственно-частное партнерство является формой сотрудничества государства и бизнеса на условиях сбалансированного распределения рисков с целью проектировать, финансировать, строить, реконструировать, эксплуатировать и/или обслуживать объекты инфраструктуры. На сегодня в Казахстане реализуется уже шесть объектов ГЧП – это строительство новой железной дороги станция Шар – Усть-Каменогорск, межрегиональной линии электропередачи Северный Казахстан – Актюбинская область, пассажирского терминала международного аэропорта Актау, газотурбинной электростанции в городе Кандыагаше Актюбинской области, железнодорожной линии Ералиево – Курык и комплекса детских садов в Караганде.

В ближайшие годы ожидается реализация еще около 20 проектов ГЧП, среди которых ряд проектов в автодорожной отрасли, например строительство и эксплуатация дорог Астана – Темиртау, Алматы – Капшагай, Большая Алматинская Кольцевая автомобильная дорога (БАКАД), Алматы – Хоргос, Ташкент – Шымкент и других, а также создание новой транспортной системы Астаны и железнодорожные и автомобильные вокзалы Актау. Помимо этого, местными исполнительными органами инициировано строительство детских садов в Темиртау и Восточно-Казахстанской области, многопрофильных клинических больниц и ТЭЦ-4 в Караганде, а также мусороперерабатывающих заводов в ряде городов Казахстана.

Взаимодействие государства и частного капитала

Так в чем же заключается особенность государственно-частного партнерства? Самое главное, что основой такого сотрудничества становится концессионный договор, направленный на улучшение качества услуг, сокращение издержек и рисков государственного сектора, расширение возможностей развития инфраструктуры. Концессия – это контрактная форма ГЧП, то есть передача по договору объектов государственной собственности во временное владение и пользование в целях улучшения и эффективной эксплуатации, а также прав на строительство новых объектов государству с предоставлением концессионеру прав владения, пользования для последующей эксплуатации, а также с предоставлением государственной поддержки либо без таковой. Концессия используется для объектов инфраструктуры, как существующих, так и только планируемых быть отстроенными и введенными в эксплуатацию.

Не стоит забывать, что в основе ГЧП лежит четкое разграничение обязанностей между исполнителем и заказчиком. Так, если исполнитель проекта отвечает за его проектирование, финансирование, строительство, закуп оборудования, обслуживания и многое другое, то заказчик в свою очередь выбирает месторасположение объекта деятельности ГЧП, требования и стандарты в подходе к работе, политику развития сектора и не только.

Между тем участниками государственно-частных отношений становится не только частный бизнес и местный или центральный исполнительный орган, но и орган отраслевой, комиссия по концессиям, казахстанский центр ГЧП и Министерство экономического развития и торговли РК. Таким образом, проект проходит несколько стадий, начиная от экономической экспертизы и заканчивая мониторингом и оценкой их реализации.

Перспективы ГЧП в транспортной инфраструктуре

Сегодня сложно иметь четкое представление о том, на какой уровень ГЧП выйдет через несколько лет, однако уже известны текущие проблемы в этой области, а также пути их решения. Так, главным недостатком нынешнего процесса реализации проектов ГЧП является несовершенство законодательства в области концессий. В первую очередь это отражается на том, что подготовка проектов занимает очень много времени. К тому же координация по ГЧП между отраслями также налажена очень слабо, а передача объектов в концессию достаточно ограничена. Все это делает проекты малопривлекательными для инвесторов, интересы которых, к слову, вместе с государственными оказываются незащищенными. Помимо всего прочего, инициаторы проектов в лице государственных органов проявляют недостаточную активность. Население же в свою очередь с недоверием относится к нововведениям, особенно если за них необходимо платить (пример – платные дороги), в силу своей невысокой информированности и платежеспособности. Именно поэтому в планы АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» входит расширение финансовых механизмов реализации ГЧП и сфер его применения, внедрение новых видов контрактов ГЧП, упрощение процедуры подготовки проектов и институциональная поддержка их реализации.

Пожалуй, самый яркий пример ГЧП на сегодня – это строительство автомобильных дорог. Однако проекты в автодорожной отрасли, конкурсы на которые состоялись с 2009 по 2012 год, так и не были реализованы. По словам главного эксперта комитета автомобильных дорог Министерства транспорта и коммуникаций РК Ратмира Ахметова, основной тому причиной послужил наступивший мировой финансовый кризис, который уменьшил доступ к долгосрочному финансированию инвесторами.

– Дорогие займы вынудили потенциальных концессионеров завысить уровень государственной поддержки, предусмотренной конкурсной документацией, – считает Ахметов, – увеличить ставки за проезд и уменьшить срок возврата вложенных инвестиций. Кроме того, одной из причин необходимо отметить высокую капиталоемкость проектов, большую протяженность, низкую интенсивность движения и высокие эксплуатационные расходы на содержание дорог в Казахстане. В целях повышения привлекательности концессионных проектов в Казахстане неоднократно вносились изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О концессиях» и другие сопутствующие законы в части распределения рисков между концедентом и концессионером, урегулирования вопросов предоставления прав землепользования и выпуска инфраструктурных облигаций, определения понятия «собственный капитал» и не только. Одним из главных необходимо считать принятый в январе 2012 года Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам проектного финансирования».

Так, правительством было принято решение продолжить реализацию концессионного проекта БАКАД как пилотного в рамках проектного финансирования, которое подразумевает особую форму кредитования проектов на определенный срок при обеспечении возвратности вложенных средств доходами от эксплуатации объектов. В июне 2013 года планируется объявление конкурса по выбору концессионера по БАКАД. Что касается автодороги Астана – Караганда, в целях повышения привлекательности проекта для частных инвесторов рассмотрена возможность уменьшения масштаба проекта путем сокращения протяженности до участка Астана – Темиртау. Схема финансирования этих и других проектов предусматривает участие бюджета, частных средств застройщика и инвестиций пенсионных фондов под выпуск инфраструктурных облигаций под 6–8% вознаграждения. При этом доля бюджетного участия составляет 30%, средства пенсионного фонда – 60% и 10% – средства самого застройщика, который впоследствии будет участвовать в процессе содержания и поддержания дороги. Получается, что при сроке строительства 4 года нагрузка на бюджет находится в пределах от 3 до 12% от стоимости строительства. Выгода застройщика заключается как в прибыли во время непосредственного строительства, так и в последующем содержании дороги. Все вышеуказанные автотрассы планируется ввести в эксплуатацию как платные. Так, для легковых машин проезд составит 1 тенге за километр, для грузовых – до 15 тенге за километр. Ожидается, что при такой схеме в Казахстане в три раза возрастет количество ремонтных работ, а к 2018–2020 годам проекты полностью окупятся. Однако на вопрос о том, планируется ли в последующем увеличивать стоимость за проезд по платным дорогам, Ратмир Ахметов ответил, что рассматривается такой вариант, что при учете инфляции стоимость за один километр будет расти в среднем каждые пять лет.

ГЧП в регионах

Достаточно перспективной видится деятельность регионального центра ГЧП в Карагандинской области. Среди реализованных проектов ГЧП в Карагандинской области числится строительство и эксплуатация комплекса детских садов (11 детских садов по 320 мест каждый), инвестиции составили чуть меньше 6 млн тенге. Кроме того, за счет привлечения инвестиций в Карагандинской области удалось создать специальную экономическую зону «Сарыарка», построить новый энергоисточник, реконструировать и модернизировать Шахтинскую ТЭЦ, установить оборудование для сеансов гемодиализа и провести ряд исследований.

– Реализация запланированных проектов и инициирование новых вынудило внести в ГЧП некоторые коррективы, – говорит директор АО «Региональный центр ГЧП Карагандинской области» Мукарам Смагулов. – Например, считаю нужным расширить продуктовую линейку контрактов ГЧП, разделить конкурс по выбору концессионера на два этапа: определение предквалификации потенциальных концессионеров и сравнение предложенных технических и ценовых предложений по проекту. Кроме того, уверен, что проекты, инициированные частным сектором, следует реализовывать без проведения конкурса. Также я вижу необходимость в том, чтобы исключить требования о наличии собственного капитала у частного сектора, ввести дополнительный вид государственной поддержки – так называемую «плату за доступность», создать региональные организации по вопросам ГЧП и разрешить выпуск облигаций областным исполнительным органам.

Частный бизнес и ЖКХ

Роль ГЧП нельзя переоценить в социальной сфере сегодня, когда государство взяло курс на ускоренную модернизацию сектора жилищно-коммунального хозяйства. Об этом говорится и в послании президента Республики Казахстан от 28 января 2012 года «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана».

Участие ГЧП в ЖКХ увеличивается с каждым годом и превращается в лучший механизм для развития сектора. 1 июня 2012 года было принято решение о создании центра развития ГНП в ЖКХ, руководителем которого стал Ибрагим Тойшибеков.

– До сегодняшнего момента в Казахстане концессионные проекты ГЧП в ЖКХ не реализовывались, – говорит Тойшибеков. – Одновременно и причиной, и следствием этого является отсутствие квалифицированных кадров для инициирования и реализации данных проектов в государственных органах как центрального, так и местного значения, а также на предприятиях отечественного частного сектора, осуществляющих деятельность в ЖКХ. Кроме того, не лишним будет напомнить, что требует усовершенствования казахстанское законодательство в сфере ГЧП.

Шесть основных секторов ЖКХ и одновременно перспективных для ГЧП – водоснабжение, газоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и жилищное строительство – нуждаются в инвестициях. По данным АДС и ЖКХ, только в секторе водоснабжения требуется капитальный ремонт или замена 33 284 км сетей и строительство новых на общую сумму 443,7 млрд тенге. Также требуют ремонта 73%, или 145 600 км, распределительных сетей электроснабжения. В жилищном строительстве необходимо арендное жилье площадью 1 млн кв. метров.

Перед государственно-частным партнерством в секторе жилищно-коммунального хозяйства стоит несколько задач. Во-первых, привлечение инвестиций, знаний и технологий частного сектора в ЖКХ. Во-вторых, повышение качества предоставления услуг ЖКХ. И, в-третьих, снижение пиковых нагрузок бюджета. Если говорить о выгоде участия ГЧП в ЖКХ, то для государства они видятся в первую очередь в высвобождении значительных бюджетных средств, а также обеспечении развития инфраструктуры более ускоренными темпами и в возможности предоставления более качественных услуг, привлечении не только средств, но и опыта частного сектора в области инвестиционного менеджмента и передаче части рисков частному сектору. Для бизнес-структур ЖКХ может предоставить новые инвестиционные возможности и источники дохода. Что касается населения, то польза для него еще более очевидна – это и развитие инфраструктуры, и высокое качество государственных услуг, и обеспечение оптимального соотношения «цена – качество».

Стоит отметить, что развитие ГЧП в ЖКХ и сфере жилищного строительства, а также создание специального центра ГЧП в секторе ЖКХ неразрывно связано с реализацией программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства РК на 2011–2020 годы, а также программы «Ак булак» на 2011–2020 годы.

Таким образом, на сегодня ГЧП представляет собой качественно новый системный подход к предоставлению услуг в области инфраструктуры. Проекты ГЧП должны носить приоритетный характер и быть неотъемлемой частью отраслевой стратегии и экономической политики. Государству в данном случае отводится важнейшая роль в реализации инициатив и проектов. В свою очередь международный опыт внедрения ГЧП свидетельствует о том, что именно частный сектор, имея достаточно ресурсов, может эффективно провести финансирование, строительство, эксплуатацию и управление государственной собственностью при условии взаимовыгодного договора с учетом сбалансированного распределения рисков.

Юлия ГУСМАНОВА, Алматы