В Казахстане принята новая модель государственной службы

Глобальный кризис породил не только хаос на финансовых рынках, но и притягательное слово «эффективное государство». Неважно где – в США, Европе или Казахстане, везде наблюдалась тенденция усиления в экономике государства. Однако госаппарат – это плохой менеджер. Учитывая, что на ногах не устояли крупные компании, выбирать было не из кого. Единственным способом спасения экономики и борьбы за место под солнцем стало повышение эффективности госаппарата. Если верить казахстанским банкирам, наша финансовая система стабилизировалась, но перед страной стоят новые задачи. В прошлом году была принята Программа форсированного индустриально-инновационного развития, которая предъявляет свои требования к госаппарату. В общем и целом в Казахстане этот процесс носит последовательный характер, о чем говорит утвержденная на днях «Концепция новой модели государственной службы РК».

В два притопа

Согласно одному из опросов среди студентов, порядка 12 процентов из них мечтают в будущем оказаться в казенных кабинетах. Еще больше – свыше 50 процентов – хотят к 30 годам обзавестись бизнесом. Тут можно вспомнить слова президента, который в этом году призывал молодежь активно создавать свое дело и вносить реальный вклад в увеличение ВВП Казахстана. По иронии судьбы работа на госслужбе и участие в бизнесе тесно связаны, поскольку одно влияет на другое. Эффективный госаппарат – это залог эффективности казахстанского бизнеса.

Собственно на повышение эффективности госслужбы и направлена нынешняя концепция, реализация которой будет проходить в два этапа: с 2011 по 2015 год, с 2013 по 2015 год.

На первом этапе появится базовый образовательный центр по подготовке высококвалифицированных государственных служащих, будет внедрена новая система оплаты труда, введут обновленную программу обучения госслужащих, которая будет ориентирована на результат. На втором этапе будет апробирована система «карьерного планирования» (новшество нынешней концепции. – Ред.), появится автоматизированная информационная система государственной службы. И еще на этом этапе проведут мониторинг и оценку эффективности реализованных на первом этапе мер.

Концепция новой модели государственной службы несет в себе ряд новшеств. Кроме «карьерного планирования», которое должно взять под свою опеку судьбу каждого чиновника, в документе упоминаются и «социальные лифты», а также «третья категория» сотрудников, которые будут существовать в госаппарате наряду с политическими и административными госслужащими.

В концепции отмечается: «Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально-экономического развития».

Работа над ошибками

Концепция новой модели государственной службы интересна и тем, что творческий «консилиум» ее разработчиков попытался поставить диагноз госаппарату. В результате чего появился «список проблем». С одной стороны, они сдерживают развитие самой госслужбы, с другой – усложняют жизнь населению, которое остается основным потребителем государственных услуг. В целом авторы насчитали 7 проблем, 6 из них касаются непосредственно работы госаппарата, а одна – результатов его деятельности.

Прежде всего – это порядок поступления на работу. Хотя все претенденты проходят конкурсный отбор, по мнению разработчиков, проблемы существуют. «Исходя из сложившейся в настоящее время практики проведения конкурсного отбора наблюдается некоторое недоверие со стороны граждан к объективности конкурсных процедур при поступлении на государственную службу», – сетуют они. Правда, с этой проблемой сталкиваются не только в госструктурах, о чем говорит исследование компании Head Hunter, занимающейся подбором кадров для компаний.

«57 процентов опрошенных казахстанцев прибегали к «связям» для того, чтобы решить вопрос с трудоустройством (необязательно в госструктуре. – Ред.), получить привлекательную должность или продвинуться по служебной лестнице», – говорится в исследовании.

Далее значатся механизмы совершенствования обучения госслужащих и их аттестации, после чего стоят вопросы мотивации труда. В качестве примера приводится анализ состояния рынка труда. «Согласно статистическим данным на 1 апреля 2011 года, средняя заработная плата в системе государственной службы составляет 69 027 тенге, тогда как, для сравнения, средняя заработная плата в сфере строительства составляет 101 500 тенге, горнодобывающей промышленности – 133 309 тенге, финансовой и страховой деятельности – 148 680 тенге», – сетуют разработчики концепции.

В связи с чем авторы документа предлагают ориентироваться на рынок труда при начислении окладов и усилить социальный пакет госслужащим. В документе отмечается, что «формирование эффективной системы мотивации будет направлено на обеспечение конкурентоспособности с частным сектором». Мера обещает снизить «утечку мозгов», высококвалифицированных специалистов, в том числе обладающих зарубежными дипломами.

Слабым звеном госаппарата называется преемственность. Перестановки в регионах и центральных ведомствах влекут за собой «великое переселение народов» с одних кресел в другие. Как уверяют авторы концепции, «в некоторых центральных государственных органах отмечается высокая сменяемость руководящего состава, что отражается на эффективности деятельности государственных органов».

Принцип «халиф на час» ведет к тому, что госслужащие теряют мотивацию. Нет уверенности в том, что их усердная работа будет поощрена очередным повышением по должности. Более того, с приходом нового начальника можно потерять работу. В такой атмосфере побеждает психология «временщиков». Как отмечается в документе, причиной такого демографического феномена в госаппарате стало то, что ответственный секретарь попал в ранг политических служащих.

Вызывает опасение имидж госслужбы. С одной стороны, указывается на меры повышения ответственности со ссылкой на антикоррупционное законодательство и кодекс чести госслужащих, с другой – говорится о необходимости «совершенствовать работу дисциплинарных советов». И последний пункт, который касается буквально всех – оказание качественных государственных услуг.

«Недостаточный уровень профессионализма государственных служащих, проявления бюрократической волокиты и наличие административных барьеров при оказании государственных услуг негативно отражаются на имидже государственной службы и являются основной причиной неудовлетворенности населения и бизнеса работой государственных органов», – говорится в документе.

И здесь добавить нечего, кроме того, что посчитали необходимым отметить сами разработчики «Концепции новой модели государственной службы РК».

Прозрачность и мобильность

Конечно, авторам концепции виднее, в каком направлении должна развиваться госслужба. Однако эксперты обычно указывают на другие приоритеты государственного аппарата. Причем перечень емкий: борьба с коррупцией, повышение ответственности – принцип «нулевой терпимости», стимулирование меритократии, прозрачность работы госаппарата.

Касаясь вопроса прозрачности, составители документа делали акцент не столько на работу госаппарата, сколько на транспарентность отбора и продвижение служащих по карьерной лестнице. Конечно, открытая атмосфера конкурса способствует тому, что на госслужбу попадают «лучшие из лучших». «В международной практике поступление на государственную службу осуществляется на конкурсной основе, где основным принципом является принцип меритократии, то есть признание личных заслуг и достижений», – говорится в документе. Однако одно понятие не стоит подменять другим. Поскольку прозрачность отбора претендентов вовсе не означает открытость госаппарата, на основе которой можно будет делать непредвзятую и объективную оценку.

Нелишне отметить, что еще в прошлом году в Казахстане подготовили закон «О публичной информации». Депутаты даже провели его презентацию в компании со своими украинскими коллегами. Однако закон до сих пор не принят.

Кроме того, к нему имеются претензии у БДИПЧ/ОБСЕ. Как говорится в реноме, закон не обязывает чиновников отчитываться перед населением за проделанную работу. Действительно, ни выговора, ни дисциплинарного наказания в нем не фигурирует. То есть чиновник может положить запрос о своей работе в дальний ящик и как можно скорее про него забыть. Благо, начальство не будет напоминать ему об этом маленьком грехе. Но подобные коллизии, снижающие эффективность госаппарата, в концепции не рассматриваются.

Плох тот солдат, который не мечтает стать генералом – гласит народная мудрость. Авторы документа также пытались учитывать мобильность внутри госаппарата. По их словам, в концепции будут учитываться две модели продвижения по ступенькам государственной службы – позиционная и карьерная. Если последняя предусматривает последовательный рост госслужащего от А до Я, то первая больше учитывает личные заслуги госслужащих и позволяет им перескакивать карьерные ступеньки. Очевидно, что в этом случае приходится пренебрегать стажем и опытом работы, а значит, повышенные требования предъявляются к критериям отбора.

В противном случае мы столкнемся с опытом СССР, когда на должность председателей колхозов нередко выдвигали «зеленых» комсомольцев. Те недолго думая повышали показатели производительности за счет того, что пускали скот под нож. Комсомольцу хватало «15 минут славы», чтобы оказаться уже в более высоком кресле, а сельчанам требовалось несколько лет работы, чтобы восстановить поголовье скота. На этом их пути расходились.

Наряду с вертикальной мобильностью документ предусматривает горизонтальную, «откочевку» служащих в области с «надбавкой» к окладу. Ротация кадров усилит региональную политику. С другой стороны, она будет способствовать притоку свежих сил в Астану, которые хорошо знают ситуацию в областях республики. В целом мобильность обещает способствовать продвижению опытных кадров, что в свою очередь обещает повысить эффективность госаппарата. В том числе в плане принятия и реализации решений.

Ноу-хау документа стало «карьерное планирование», которое выступает инструментом мотивации, «характеризующим продвижение (госслужащих. – Ред.) к намеченному социальному и должностному статусу». Данный механизм создает дополнительные гарантии госслужащим. Карьерное планирование, говорится в тексте концепции, будет основано на результатах оценки эффективности деятельности государственного служащего на занимаемой должности.

Между пряником и кнутом

В документе акцент делается на мотивации служащих, но умалчивается о системе повышения ответственности, то есть нет баланса между «пряником и кнутом». В концепции признается актуальность проблемы. «Для повышения качества государственных услуг и управления процессом их оказания необходимо внедрение эффективного внешнего контроля», – говорится в тексте.

Для этого планируется в последующем внести изменения в законодательство и определить «уполномоченный государственный орган». Однако остается чувство дежавю. Почему контролировать должен госорган, когда требуется контроль со стороны гражданского общества?

При оценке любого политического института возникает вопрос: он носит открытый или закрытый характер? У каждой из сторон есть свои плюсы и минусы. Открытость способствует притоку свежей силы и потенциально усиливает гибкость организации, ее адаптацию к меняющимся условиям. В то время как закрытость повышает качество отбора кандидатов. Концепция балансирует между этими крайностями, но больше склоняется к открытости госслужбы.

К примеру, мобильность в госаппарате предусматривает рекрут людей, которые прежде не работали в бюджетной сфере. «Расширение имеющегося кадрового потенциала и открытость системы государственной службы также будет обеспечиваться за счет так называемого механизма социального лифта», – говорится в тексте документа, что упрощает проникновение в госаппарат бизнесменов и топ-менеджеров компаний.

Концепция также предусматривает «третий корпус» госслужащих (в Казахстане до последнего момента было два корпуса: политические и административные служащие. – Ред.). «В корпус политических государственных служащих будут включены служащие, формирующие государственную политику, осуществляющие руководство отраслью (сферой) государственного управления, определяющие стратегические направления государственного развития в соответствующей сфере, а также служащие, назначение которых носит политико-определяющий характер», – говорится в документе.

В документе ясно дается понять, что одним из инструментов повышения КПД госаппарата выступает человеческий капитал. Таким образом, документ отражает тренд XXI столетия. Поэтому акцент делается на качественной подготовке служащих, которые будут проходить повышение квалификации не только в стране, но и за рубежом. Это позволит использовать опыт передовых стран, с другой стороны – отечественные чиновники смогут реально оценить свою работу.

Кстати, об оценке отдельный разговор. В самом начале документа говорится о том, что он нацелен на повышение результата госслужащих, а значит, и госаппарата в целом. Что само по себе носит позитивный характер. Но по каким критериям будет оцениваться их работа – остается непонятным. Чаще всего говорилось о личных заслугах, квалификации, иностранном дипломе и т.д. Однако из этого перечня не вытекает, что госслужащий вполне результативный сотрудник.

О необходимости более четких критериев результативности госслужбы говорит советский опыт. Отсутствие четких и понятных показателей работы способствовало тому, что с годами выработался один критерий: не опоздать на работу и досидеть до 6 вечера. И тот не всегда соблюдался. В итоге СССР проиграл пальму лидерства и в конце концов развалился. Причем это произошло в старые «холодные» времена. А сегодня на дворе эпоха глобализации, когда время сжимается, а границы растворяются. Следовательно, усиливается конкуренция между странами, которая диктует свои, более жесткие требования, в том числе к госаппарату.

Марат МАМАЕВ, Алматы